El principal factor que determina el éxito de un proyecto hidráulico no es la tecnología, sino el modelo de ejecución

Por qué el déficit de 625 000 millones de dólares en infraestructuras hidráulicas de Estados Unidos exige una nueva forma de construir, financiar y gestionar las plantas de agua municipales, y qué nos enseña el proyecto Prospect Lake de Fort Lauderdale sobre cómo hacerlo bien.

La mitad de las plantas de tratamiento de agua de Estados Unidos están funcionando más allá de su vida útil prevista inicialmente. Muchas de ellas se construyeron durante la era Eisenhower, diseñadas para un país con menos habitantes, una normativa más sencilla y sin conciencia de los contaminantes que ahora aparecen en nuestros grifos. Ahora se espera que esas plantas suministren agua segura y fiable a las comunidades que se enfrentan simultáneamente a la sequía, la inestabilidad climática, la contaminación por PFAS y el crecimiento demográfico.

La Encuesta sobre las necesidades de infraestructura de agua potable de 2023 estimó que el coste de poner al día el sistema ascendería a 625 000 millones de dólares en los próximos 20 años. Los programas federales contribuyen a la construcción de nuevas instalaciones, pero la mayor parte del coste de sustituir o modernizar las plantas obsoletas recae en los gobiernos locales. Son pocos los municipios que disponen del capital, los conocimientos técnicos internos o el margen de tiempo necesarios para construir una planta de tratamiento moderna como se hacía hace cincuenta años.

Por eso, la decisión más trascendental que toma un ayuntamiento en relación con un gran proyecto hidráulico no es qué tecnología elegir. Es el modelo de entrega. El factor más determinante para que un proyecto hidráulico complejo se ajuste al presupuesto, al calendario y al nivel de rendimiento prometido es la estructura contractual que rige su construcción y explotación.

Los modelos tradicionales de gestión están cediendo ante la presión de los proyectos hidráulicos modernos. Mientras tanto, el modelo de colaboración público-privada (P3, por sus siglas en inglés) se está perfilando como una alternativa seria, tal y como demuestra ahora en la práctica el Centro de Agua Limpia de Prospect Lake, en Fort Lauderdale. 

Una tormenta perfecta de presiones sobre las redes municipales de abastecimiento de agua

Los retos a los que se enfrentan las empresas de servicios públicos estadounidenses no son nada nuevo. Lo nuevo es que se están acumulando unas encima de otras, todas al mismo tiempo, en instalaciones que nunca se diseñaron para gestionarlas.

El envejecimiento de las infraestructuras genera una curva de costes que se agrava progresivamente: un mantenimiento más frecuente, un mayor consumo energético, una creciente vulnerabilidad ante fenómenos meteorológicos extremos y una dificultad cada vez mayor para cumplir con las normas de tratamiento actuales. Las PFAS,  los denominados «productos químicos eternos» introducidos en la década de 1940, están apareciendo ahora en acuíferos cercanos a aeropuertos, bases militares y polígonos industriales. El umbral de toxicidad es tan bajo que se considera nocivo el equivalente a una gota en cada cinco piscinas olímpicas, y su eliminación requiere un tratamiento avanzado y costoso. Por otra parte, los modelos climáticos prevén un agravamiento de la sequía en muchas de las regiones donde la demanda está creciendo más rápidamente.

Una planta moderna de tratamiento de aguas ya no es un simple edificio con unos pocos procesos unitarios. Se trata de un sistema de tratamiento de múltiples barreras que incluye la eliminación de PFAS, un sistema SCADA avanzado, requisitos de ciberseguridad, recuperación de energía y una supervisión conjunta por parte de la EPA y las agencias estatales, todo ello sometido al escrutinio público, que abarca audiencias públicas, la política municipal y las redes sociales. El trabajo ha cambiado. Sin embargo, la forma en que la mayoría de las comunidades lo adquieren no ha cambiado.

Por qué los modelos de ejecución tradicionales están llegando a su límite

El modelo de ejecución por defecto para las obras públicas en Estados Unidos, «diseño-licitación-construcción», se concibió para un mundo más sencillo. Separa el diseño de la construcción y de la explotación, transfiere el riesgo en partes fragmentadas y prima las ofertas más bajas frente al rendimiento a lo largo del ciclo de vida. En un proyecto sencillo de aceras o carreteras, eso funciona perfectamente. En una planta de tratamiento de agua con una capacidad de mil millones de galones al día, equipada con sistemas de eliminación de PFAS y con una vida útil prevista de 30 años, empiezan a aparecer las primeras grietas.

Los datos lo dicen todo. En un proyecto representativo de 100 millones de dólares, el modelo de ejecución «diseño-licitación-construcción» se ha asociado a sobrecostes medios de 7,27 millones de dólares y a retrasos en el calendario de más de 11 meses. Los proyectos P3 comparables registran un sobrecoste aproximado de 2,12 millones de dólares y un retraso inferior a seis meses. La diferencia no radica en el talento ni en la intención, sino en la estructura. Los proyectos P3 obtienen mejores resultados porque el modelo exige una responsabilidad clara, una transferencia real del riesgo, una visión que abarca todo el ciclo de vida y disciplina financiera desde el primer día.

Si se suma esa brecha de rendimiento a un déficit de financiación nacional de 625 000 millones de dólares, las cuentas se tornan preocupantes. Los municipios no pueden permitirse construir todas las grandes instalaciones de la forma tradicional, que resulta lenta y costosa.

Cómo es realmente una colaboración P3

P3 es una de las siglas más malinterpretadas en el ámbito de las infraestructuras públicas. Especialmente en el sector del agua, donde el servicio es esencial, está cargado de emotividad y es políticamente delicado, la palabra «colaboración» puede interpretarse como «privatización». No es así.

Un P3 en el sector del agua se sustenta en cuatro pilares:

La titularidad pública. El ayuntamiento es propietario de la planta desde el primer día. El acuerdo consiste en un contrato de servicios con obligaciones de cumplimiento, no en una venta ni en una privatización. El ayuntamiento fija las tarifas del agua y puede rescindir el contrato en condiciones claramente definidas.

Financiación mixta, compromiso real. Los municipios siguen recurriendo a bonos municipales de menor coste para financiar la mayor parte del capital, a menudo en torno al 75 %. El socio privado aporta capital propio, a menudo en torno al 25 %. Ese capital no es un truco financiero. Es el mecanismo que alinea a ambas partes en torno al rendimiento a largo plazo, ya que, si la planta no alcanza los resultados esperados, el propio capital del socio privado está en juego.

Seguridad presupuestaria y eficiencia. El contrato garantiza unos costes de agua predecibles durante décadas, lo que simplifica enormemente la elaboración de los presupuestos municipales. Además, invierte los incentivos a la hora de elegir los equipos: un socio que gestione una planta durante 30 años tiene un motivo de peso para invertir en la mejor tecnología disponible, ya que tendrá que asumir las consecuencias mucho después de la inauguración.

Entrega más rápida. Dado que el socio privado puede aportar capital de forma inmediata, los proyectos no tienen que esperar los 6 a 12 meses que suele tardar un ayuntamiento en emitir bonos. Solo eso puede acortar el plazo de entrega en casi un año en un proyecto en el que cada mes de retraso supone un coste.

El resultado no es una transferencia de activos públicos a manos privadas. Se trata de una redistribución del riesgo y la responsabilidad, de modo que ambas partes tengan algo real que perder y algo real que ganar si el proyecto sale bien.

La «clave del éxito»: la armonización de intereses y la transferencia de riesgos

Lo que hace que un P3 funcione no es una cláusula concreta del contrato. Es la alineación de intereses que crea la estructura. Ambas partes solo obtendrán éxito si la planta funciona correctamente durante décadas. Si no es así, ambos pagarán las consecuencias. Esa coordinación influye en la forma en que se diseña el proyecto, se definen las especificaciones tecnológicas y se gestionan las operaciones.

Además, aclara cuándo el modelo P3 es, y cuándo no es, el más adecuado. El P3 no es perfecto. En el caso de proyectos sencillos y previsibles, con operaciones estables y una sólida experiencia interna —como aceras, parques infantiles o sustituciones rutinarias de bombas—, la forma tradicional de ejecución resulta más rápida, sencilla y económica. El P3 está diseñado para proyectos en los que la complejidad es elevada, la experiencia interna es limitada, la tecnología está en constante evolución, el riesgo de que surjan imprevistos en cuanto a costes o rendimiento es real y la rapidez en la entrega es fundamental. Las modernas plantas de tratamiento de agua cumplen todos los requisitos.

Cuando un municipio opta por una colaboración público-privada, la selección del socio se convierte en la decisión más importante del proyecto. Un P3 es un matrimonio de 30 años. Las referencias, la solidez financiera, la capacidad de ingeniería interna y la experiencia operativa, los resultados obtenidos en contratos anteriores, las visitas a las instalaciones con el personal operativo y la coincidencia de valores son factores importantes, y no de forma abstracta. Ni siquiera el contrato mejor redactado puede compensar una mala elección de socio.

Caso práctico: Centro de Agua Limpia de Prospect Lake, en Fort Lauderdale

La experiencia de Fort Lauderdale ilustra cómo se aplica esto en la práctica. La planta de la ciudad, construida en 1954, se había convertido en un problema crónico: estaba obsoleta, resultaba cada vez menos fiable y producía un agua potable amarillenta y de aspecto poco atractivo. Varios intentos de contratación pública tradicionales para sustituirlo se habían estancado a lo largo de los distintos ciclos políticos, frustrados por la complejidad del proyecto y las limitaciones del modelo de ejecución estándar.

IDE presentó una propuesta no solicitada. En lugar de adjudicar el contrato directamente, el ayuntamiento llevó a cabo un riguroso proceso de diligencia debida, publicó una licitación competitiva y evaluó las respuestas de forma anónima para garantizar la imparcialidad del proceso. Se seleccionó a IDE para un proyecto de colaboración de tipo P3.

La estructura se basaba en cuatro pilares: mantenimiento de la propiedad pública al 100 % desde el primer día; participación en el riesgo; plena seguridad en el precio del agua durante 30 años; y ejecución acelerada. El contrato se firmó en febrero de 2023, y a finales de ese mismo año las obras estaban a punto de concluir, un ritmo prácticamente inaudito para un proyecto de esta envergadura y complejidad en el marco de un modelo de ejecución tradicional.

Qué significa esto para la próxima década de las infraestructuras hidráulicas

El sector del agua de Estados Unidos no puede reconstruirse planta por planta en el plazo que permiten los modelos de suministro actuales. El déficit de financiación es demasiado grande, los requisitos técnicos demasiado complejos y el entorno operativo  —los PFAS, la sequía, el clima y la normativa— demasiado inestable como para absorber los habituales sobrecostes y los retrasos de varios años.

El modelo colaborativo P3 no sustituye a la propiedad pública, la rendición de cuentas pública ni la experiencia del sector público. Es una forma de organizar el capital, el riesgo y los incentivos en torno a un reto que los municipios no pueden resolver por sí solos. Cuando el proyecto es complejo, la tecnología está en constante evolución y los plazos son muy ajustados, la elección del modelo de ejecución suele determinar todos los resultados posteriores.

Para los responsables municipales que están estudiando qué planta deben sustituir a continuación, es posible que la cuestión más importante no sea qué construir. Puede ser cómo entregarlo.

Vea el seminario web completo bajo demanda para conocer en detalle el análisis de los aspectos económicos de las asociaciones público-privadas (P3), la selección de socios y el caso práctico de Prospect Lake